Justiça Federal do Estado de Sergipe - Sentenças Constitucionais

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRANSPORTE INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS. FISCALIZAÇÃO. COMPETÊNCIA. I – A exploração dos serviços de transporte intermunicipal está dentro da esfera de competência dos Estados, cabendo a eles, pois, sua regulamentação, exploração e fiscalização, de acordo com a técnica de competência remanescente adotada pela ordem constitucional pátria (art. 25, § 1º, CF/88). II – A coibição do transporte clandestino é tema que diz diretamente respeito à segurança do trânsito e, por isso, enquadra-se no âmbito de competência administrativa comum dos entes federativos (art. 23, CF/88). III – Havendo hipótese de competência administrativa comum de diversos entes federativos e não sendo possível o desejável trabalho coordenado entre eles, o conflito decorrente da superposição de atribuições legais deve ser solucionado pela prevalência de atuação do ente cujo interesse na questão se mostra prevalente (princípio da predominância de interesses) e que tenha maior capacidade efetiva de agir. IV - No caso de promoção de segurança do trânsito, por meio da restrição do transporte intermunicipal clandestino, deve prevalecer a atuação do Estado, por se tratar de tema de maior relevância regional. V – É possível a atuação dos agentes de fiscalização estadual em estradas e rodovias federais, para autuar veículos que realizem transporte intermunicipal clandestino no âmbito territorial do Estado, não podendo a União obstar tal ação. IV – Pedido procedente.

Versam os autos acerca de Ação Civil Pública, ajuizada pelo Ministério Público Federal em face da União Federal, na qual aduz ter recebido representações formuladas pela Cooperativa de Transportes Alternativo de Passageiros do Estado de Sergipe e pelo Sindicato das Empresas de Transporte de Passageiros do Estado de Sergipe, nas quais se informa que a Polícia Rodoviária Federal - PRF não estaria contribuindo na fiscalização do transporte clandestino intermunicipal nas rodovias federais.

Alega o representante do MPF que, nas rodovias federais, a Polícia Rodoviária Federal não permite que o Departamento de Estradas e Rodagem – DER autue os veículos de placas cinzas que estejam realizando o transporte irregular de passageiros, por entender que essa espécie de atuação é de sua competência exclusiva. Permite somente a fiscalização de veículos de placas vermelha, realizada nos postos da PRF.

Sustenta que, em virtude disso, a fiscalização de transporte intermunicipal de passageiros vem sendo feita de modo incipiente, tendo em vista que, segundo o DER, a maior parte do transporte clandestino é realizado por veículos de placas cinza.

Argumenta que é competência estadual o serviço de transporte público intermunicipal, nos termos do art. 21, XII, “e” da CF/88, e que o fato das rodovias federais serem bens da União não impede que os demais entes federativos nelas realizem fiscalização, a qual, no caso, não consiste em fiscalização de trânsito, mas sim exercício do poder de polícia administrativa.

Requer que a União se abstenha de impedir que os fiscais do DER tenham acesso a qualquer trecho das rodovias federais, independentemente de acompanhamento de policiais rodoviários federais, para realizar a fiscalização de transporte intermunicipal de passageiros, com possibilidade de autuar veículos de placas vermelhas ou cinzas. Requer também que os fiscais do DER sejam acompanhados por policiais da CPRv, que somente servirão para dar segurança às operações.

A União Federal, em sua contestação (f. 14-22), assevera, em síntese, que, após tomar conhecimento da instauração de procedimento junto ao MPF, apresentou resposta informando que a competência para fiscalização do transporte intermunicipal de passageiros era prioritariamente do DER, cabendo à PRF efetuar a fiscalização com base no art. 231, VIII, da Lei n° 9.503/97 e no Decreto n° 2.521/98.

Afirma que colocou à disposição da fiscalização do DER os postos fixos da PRF nas cidades de Nossa Senhora do Socorro, Malhada dos Bois, Itabaiana, Carira, São Cristóvão e Cristinápolis, e que foi elaborada, pela Seção de Policiamento e Fiscalização da PRF e pelo Chefe de Fiscalização do DER, escalas de comandos a serem realizados ao longo das rodovias federais, conforme o interesse do Estado, medidas que denotam a contribuição da PRF para o combate ao transporte clandestino.

Aduz que não há discussão quanto à competência do DER para fiscalizar o transporte intermunicipal de passageiros, mas questiona acerca da possibilidade do DER aplicar multas e a natureza da infração praticada pelos veículos de placas vermelhas. Ressalta que a possibilidade de atuação total do DER em rodovias federais causará transtornos à PRF, que não terá informações sobre a forma que a autarquia estadual realiza a fiscalização.

Discorda da atuação da Companhia de Polícia Rodoviária Militar, que iria fazer o que a PRF já se propõe a fazer, e sugere que a PRF e o DER somem esforços para reduzir o transporte clandestino de passageiros, cabendo ao DER designar pessoal para trabalhar nos postos fixos da BR, e que em todos os comandos estejam presentes agentes da PRF e do DER, de modo que se permita fiscalizar os veículos de placas vermelha ou cinza.

Audiência de instrução realizada (f. 102), na qual foram colhidos depoimentos do Superintendente da PRF (103) e do Diretor de Transportes do DER/SE (f. 104).

Em petição de f. 106 e 110, o MPF e a União, respectivamente, requerem a juntada de documentos.

Determinada a intimação do Estado de Sergipe (f. 114), este se manifestou por meio do DER para informar sua aquiescência ao pedido do MPF (f. 118).

Como se sabe, compete ao Ministério Público Federal o ajuizamento de ação civil pública para a proteção de direitos coletivos em sua acepção ampla, a teor do que dispõem o art. 6º, VII, “c” da LC nº 75/93 e art. 25, IV, “a” da Lei nº 8.625/93.

O transporte irregular de passageiros é, sem dúvidas, questão que pode ser enquadrada nesse conceito.

A proliferação de transporte irregular traz conseqüências nefastas para a coletividade, que vão desde a falta de segurança para os passageiros transportados ao aumento dos congestionamentos e da poluição das grandes cidades, sem falar da evasão de tributos, da proliferação da mão de obra informal e ainda da inobservância, pelos transportadores irregulares, dos benefícios legais outorgados a determinadas classes de passageiros, tais como idosos, estudantes, portadores de deficiências físicas, etc.

Logo, a inibição dessa atividade abrange interesses difusos, coletivos strictu sensu e mesmo individuais homogêneos, razão pela qual é cabível o ajuizamento da presente ação civil pública para defesa de tais interesses.

Superado o juízo de admissibilidade da ação, cumpre o exame mérito da demanda.

Ao tratar da repartição de competências administrativas dos entes federativos, a Constituição Federal de 1988 adotou, de modo geral, a técnica de competência remanescente dos Estados Federados, reservando-lhes todas aquelas que não lhes sejam vedadas ou expressamente atribuídas, de modo exclusivo, a outro ente federativo (art. 25, § 1º, CF/88).

No que tange à competência administrativa para gerir os transportes terrestres, a CF/88 prevê a competência exclusiva da União para explorar serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (Art. 21, XII, e) e do Município para explorar o transporte coletivo no âmbito local (Art. 30, V).

Portanto, diante do sistema adotado em nossa ordem constitucional, resta evidente que a exploração dos serviços de transporte intermunicipal está dentro da esfera de competência dos Estados, cabendo a eles, pois, sua regulamentação, exploração e fiscalização.

No caso de Sergipe, a legislação estadual prevê o chamado “Serviço de Transporte Público Alternativo de Passageiros de Sergipe – TRANSPAL”, regulamentado pela Lei no. 3.730/96. A mencionada norma legal, além de determinar as condições gerais para a exploração do serviço, mediante concessão ou permissão, fixa a competência do Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Sergipe - DER/SE para realizar a fiscalização (art. 4º, § 2º)

Ocorre que o Código Brasileiro de Trânsito – CBT (Lei nº 9.503/97) tipifica o transporte irregular de passageiros como infração de trânsito de natureza média, sujeita à pena de multa (art. 231, VIII, CTB). Ainda de acordo com o CBT, é atribuição da Polícia Rodoviária Federal – PRF “cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de trânsito, no âmbito de suas atribuições” (Art. 20, I) e “aplicar e arrecadar as multas impostas por infrações de trânsito...” (Art. 20, II) no âmbito das rodovias e estradas federais.

Daí surge a polêmica dos autos: a competência administrativa para a exploração do transporte coletivo intermunicipal é constitucionalmente atribuída ao Estado de Sergipe, mas a legislação atribui à PRF a atribuição de fiscalizar e impor multas pelo transporte clandestino nas estradas e rodovias federais. Seria então possível ao Estado de Sergipe, por meio do DER, realizar a fiscalização de transporte intermunicipal de passageiros que ocorre em rodovias federais, em que pese a previsão do CTB?

Para solucionar essa questão, deve-se lembrar que a Constituição Federal de 1988 previu, além das competências exclusivas e remanescentes de determinados entes federativos, a existência de competência administrativa comum a todos eles, nos termos do art. 23.

Trata-se adoção, pela ordem constitucional, do federalismo cooperativo, pelo qual todos os membros da federação, de forma individual ou associada, têm a possibilidade de agir no escopo de promover o bem-estar coletivo e preservar os interesses gerais em temas de grande relevância.

É certo que o parágrafo único do mencionado art. 23 dispõe que “Lei Complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional” e que tal norma legal, decorridos mais de dezesseis anos da promulgação da Constituição, ainda não foi editada.

Esse fato, porém, não pode ser considerado empecilho às ações dos entes federativos em áreas de competência comum, que podem ser exercidas isoladamente ou ainda de forma conjunta. A Lei Complementar, ao ser editada, servirá tão somente para trazer detalhes sobre o modo em que deverá ocorrer a cooperação.

Vale enfatizar que, no caso, trata-se de competência comum administrativa e não de competência legislativa concorrente. Assim, muito embora seja de competência exclusiva ou privativa de determinado ente federal legislar sobre certo tema, nada impede que outro empreenda ações no sentido de resguardar o bem jurídico protegido.

No caso, conforme já se mencionou, o transporte clandestino de passageiros é problema grave da maioria das grandes cidades do país e afeta o bem-estar e a segurança da população.

É notório o fato de que o transporte clandestino, realizado geralmente por “peruas” e “vans”, contribui para o incremento do número de acidentes nas ruas, estradas e rodovias nacionais. Muitos condutores, por vezes, trafegam em velocidade excessiva e realizam ultrapassagens perigosas a fim de chegar antes dos concorrentes ao ponto de passageiros e aumentar o número de corridas no dia.

Além disso, os condutores não têm qualquer treinamento específico para realizar o transporte de passageiros, havendo casos em que o motorista sequer dispõe de carteira de habilitação. A imensa maioria dos veículos também não disponibiliza os requisitos de segurança, higiene e conforto exigidos pelo art. 107 do CTB para os veículos destinados ao transporte de passageiros, sem falar nos casos em que o veículo sequer dispõe de condições técnicas de trafegar.

São evidentes, pois, os sérios riscos para a segurança da coletividade que a forma de execução desse transporte clandestino acarreta.

Ainda em decorrência do péssimo estado de conservação dos veículos, há inegável aumento no nível de poluição ambiental pela maior emissão de poluentes por motores desregulados e pelo grande número de veículos circulantes.

Vale mencionar que o sistema de transporte formal é, por lei, obrigado a conceder gratuidade e descontos a determinados grupos, tais como idosos, estudantes e portadores de deficiência. No caso do transporte informal, tais determinações não são observadas, porque como os clandestinos não têm como realizar compensações entre linhas, o transporte gratuito é sinônimo de perda de dinheiro.

Acrescente-se a esses problemas a perda de arrecadação de tributos, posto que os clandestinos não recolhem qualquer tributo incidente sobre a atividade e ainda a falta de formalização da relação de trabalho daqueles que trabalham como clandestinos, o que implica na extinção de emprego e a marginalização do trabalhador, que não dispõe de qualquer direito trabalhista ou previdenciário.

Vê-se, por conseqüência, tanto a União quanto o Estado têm atribuição constitucional para realizar a fiscalização de transporte clandestino. Trata-se de matéria de competência administrativa comum, por estar diretamente ligada à segurança do trânsito (art. 23, XII) e indiretamente ligada ao controle ambiental (art. 23, VI), à proteção do direito de portadores de deficiência (art. 23, II) e mesmo ao combate a fatores de marginalização social (art. 23, X).

Assim, administrativamente todos os entes federativos possuem competência para assegurar a efetividade e plenitude da fiscalização do transporte clandestino, cabendo-lhes o dever de atuação em nessa área.

Tem-se notícia, inclusive, que diversos Estados desempenham a fiscalização do transporte clandestino de modo conjunto e solidário com a União. Os órgãos encarregados somam forças por meio de convênios e, mediante ajuda mútua, troca de informações, transigência e concessões de ambas as partes, buscam atingir o objetivo maior que é de proporcionar a maior segurança no trânsito.

Infelizmente, no caso de Sergipe, esse acordo não foi atingido, em que pese as várias tentativas realizadas no decorrer do processo. Conforme se vê do depoimento de seu Superintendente, a PRF insiste em acompanhar a fiscalização dos agentes do DER e, embora permita que os mesmos sejam fixados nos postos da PRF, “não há efetivo suficiente para acompanhar os fiscais do DER em fiscalizações realizadas em qualquer horário ou local”. Afirma ainda que “há possibilidade de acompanhamento dos fiscais do DER pela PRF em fiscalização fora do posto somente no horário de pico da manhã, mas que não há efetivo suficiente para que este acompanhamento seja realizado no final da tarde” (f. 103).

Já o Diretor do DER declara que “a falta de mobilidade dos agentes do DER dificulta a fiscalização do transporte clandestino, pois os veículos irregulares sempre buscam vias alternativas para fugir da fiscalização. (...) Que é indispensável a ocorrência de fiscalização nas rodovias federais, pois se mostra impossível em todos os municípios de Sergipe, sendo as vias federais o elo de ligação entre os municípios” (f. 104).

Como se vê, há conflito entre os entes federativos para agir em tema de competência administrativa comum, em razão de uma superposição de atribuições legais, o que vem acarretando graves prejuízos para a fiscalização do transporte clandestino de passageiros.

A solução da questão é atingida tendo em vista o princípio da predominância de interesses. Em caso de competência comum do Estado e da União, há de se verificar, no caso concreto, se predomina o interesse regional ou nacional, para então estabelecer a competência administrativa deste ou daquele ente.

Obviamente, não há interesse nacional que, reflexamente, não seja regional e vice-versa. Deve-se verificar, portanto, não a exclusividade de interesse, mas sim sua preponderância. Como lembra Hely Lopes Meirelles, “a diferença é apenas de grau, e não de substância”[1]

Conclui-se, com base na predominância de interesse, que deve ser responsável pela execução da competência administrativa aquele ente federativo que atenda de modo mais efetivo o interesse comum, por estar mais diretamente ligado ao problema que se busca combater.

Competindo à União os poderes que a ela tenham sido conferidos e aos Municípios aqueles inerentes à sua autonomia para dispor sobre quanto diga respeito ao interesse local, aos Estados são deferidos todos os demais, que são ditos residuais: problemas de interesse predominantemente comuns a mais de um Município, quando não expressamente de âmbito federal, seja porque não assim designadas para Constituição, seja porque não se manifestem sobre territórios de mais de um Estado, e quando não se incluam entre os definidos por relação de vizinhança, haverão de ser tidos como de interesse Estadual (...) Importante observar que os problemas de interesse regional, podendo ser de duas ordens, ora dirão respeito à competência federal, ora à estadual: tratando-se de questão comum a municípios que se situem em territórios de mais de um Estado - regional inter-estadual - a competência para dela tratar é da União; tratando-se de questão comum a municípios que se situem no território de um só Estado - regional intra-estadual - a competência é estadual.[2]

Diante disso, não há dúvidas que, embora haja inegável interesse nacional na fiscalização do transporte de passageiros que ocorre em rodovias e estradas federais, prevalece o interesse estadual para coibir o transporte clandestino de natureza intermunicipal que restringe ao território do Estado de Sergipe, exemplo clássico de interesse regional.

Ademais, o fundamental para população é que haja um controle do transporte irregular, de modo a se evitar os problemas que dele decorrem. Nesse intuito, o Estado de Sergipe, além de ser o principal interessado na questão, por ser constitucionalmente competente para a exploração do serviço regular, é quem melhor dispõe de meios para efetuar essa fiscalização, em face da deficiência de recursos materiais e humanos de que padece a PRF, conforme informações de seu próprio Superintendente. Sua competência material, portanto, deve prevalecer.

Em síntese, havendo hipótese de competência administrativa comum de diversos entes federativos e não sendo possível o desejável trabalho coordenado entre eles, o conflito deve ser solucionado pela prevalência de atuação do ente cujo interesse na questão se mostra prevalente e que tenha maior capacidade efetiva de agir. No caso de promoção de segurança do trânsito, por meio da restrição do transporte intermunicipal clandestino, deve prevalecer a atuação do Estado, por se tratar de tema de maior relevância regional.

Em face dessa conclusão, há de ser permitido aos fiscais do DER que realizem a fiscalização do transporte intermunicipal de passageiros também em estradas e rodovias federais, em qualquer veículo suspeito de realizar transporte clandestino, seja ele de placas vermelhas ou cinzas.

Nada impede, por certo, que a PRF preste auxílio nessa empreitada, tendo em vista a relevância do interesse protegido e a natureza comum da competência administrativa. Mas quando, por deficiência de pessoal ou qualquer outro motivo, não seja possível à PRF trabalhar em conjunto com o DER, o órgão federal não pode dificultar ou obstar, de qualquer forma, a continuidade da atuação dos fiscais do órgão estadual, mesmo quando realizada em estradas e rodovias federais.

Quanto ao acompanhamento dos fiscais do DER por policiais estaduais no momento da fiscalização, noticia-se nos autos que já existe convênio entre o DER e a CPRV para fiscalização em rodovias estaduais e que o mesmo vem funcionando normalmente (f. 104). Nada impede, portanto, que tal convênio seja estendido administrativamente para abranger também a fiscalização em rodovias e estradas federais. Não há, no caso, pretensão resistida.

Ante o exposto, julgo PROCEDENTE o pedido, para DETERMINAR que a Polícia Rodoviária Federal – PRF não crie óbices para que os fiscais do Departamento de Estradas e Rodagem – DER/SE realizem a fiscalização do transporte intermunicipal de passageiros em qualquer ponto de estradas e rodovias federais dentro dos limites territorias do Estado de Sergipe e autuem os veículos que estejam realizando transporte clandestino, independentemente de serem licenciados com placas vermelhas ou cinzas.

[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro, 6ª ed., Malheiros, São Paulo, 1993, p. 120.

[2] GRAU, Eros Roberto. Regiões Metropolitanas, Regime Jurídico. Ed. José Bushatsky, 1974, p. 63-66

RÉ: UNIÃO FEDERAL

SENTENÇA