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Processo nº 2006.85.00.1798-5 - Classe 2 - 3ª Vara

Ação: CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Partes:

Autor: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

Réus : REINALDO MOURA FERREIRA

ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DEFESA PRÉVIA. CONSELHEIRO DO TCE QUE SE APRESENTOU, EM REUNIÃO PRESIDIDA PELOS MINISTÉRIOS PÚBLICOS FEDERAL E ESTADUAL, COMO REPRESENTANTE DE MUNICÍPIO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL PARA PROCESSAR E JULGAR O FEITO. SUBMISSÃO DOS CONSELHEIROS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS AOS IMPEDIMENTOS AFETOS AOS MAGISTRADOS. INDÍCIOS DA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA POR VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS. ENQUADRAMENTO, EM TESE, DA CONDUTA AO DISPOSTO NO ART. 11, CAPUT, DA LEI Nº 8.429/92. AUTONOMIA DAS ESFERAS CIVIL, PENAL E ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL.

DECISÃO:

Vistos etc.

O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pelos doutos Procuradores da República que subscrevem a exordial, promovem AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, em face de REINALDO MOURA FERREIRA, qualificado na exordial, alegando que tramita na Procuradoria da República deste Estado o Processo Administrativo nº 1.35.000.000.320/2003-40, que trata da obra da ponte sobre o Rio Sergipe (Aracaju – Barra dos Coqueiros) e as conseqüências dela decorrentes para o meio ambiente, considerando, inclusive, que a área onde está sendo construída a referida obra constitui-se em terreno de marinha.

Salienta que diversas reuniões vêm sendo realizadas, em conjunto, pelos Ministérios Públicos Estadual e Federal, para tratar do assunto, contudo, no dia 07.07.2006, quando deveriam comparecer à reunião os Prefeitos dos municípios envolvidos, acompanhados de seus Secretários e equipe técnica, para a surpresa da Procuradora da República Eunice Dantas Carvalho, que preside o aludido procedimento, compareceu como “representante do município de Pirambu” o Sr. Reinaldo Moura, Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe, verdadeiro “cacique” político daquele município, situação que já é do conhecimento público e significa uma afronta a seus colegas da Corte de Contas e à própria sociedade sergipana.

Enfatiza que, em que pese o protesto feito na própria reunião, o réu afirmou que sua legitimidade para representar o município de Pirambu decorria do fato de ele fazer parte de uma comissão criada pelo Prefeito Municipal para elaborar o plano diretor daquele município, o que institucionaliza sua representação quanto ao aludido município.

Alerta que, tendo em vista as vedações contidas no art. 73, § 3º, c/c o art. 75, caput, ambos da Constituição Federal, no art. 71, § 2º, da Constituição do Estado de Sergipe, e no art. 21, incisos I e III, da Lei Orgânica do TCE, foi instaurada na Procuradoria da República no Estado de Sergipe o Procedimento Administrativo nº 1.35.000.000.115/2006-27, anexo, a fim de apurar a conduta do Sr. Reinaldo Moura e adotar as providências cabíveis.

Afirma a legitimidade do Ministério Público para propor a demanda e a competência da Justiça Federal de 1ª Instância para apreciá-la.

Proclama que está configurado o ato de improbidade administrativa perpetrado pelo Conselheiro Reinaldo Moura Ferreira, em fase da sua participação numa reunião em que se debatiam os interesses de alguns municípios sergipanos, considerando que ele integrou Comissão do Município de Pirambu para elaborar seu plano diretor, representando o referido município numa sessão pública, onde apresentou o mencionado plano, portando-se como verdadeiro prefeito ao defender os interesses municipais.

Realça que:

“E não se diga – até porque seria irrelevante para a configuração do ato de improbidade – que todo o ‘trabalho’ realizado tinha fins altruísticos. São públicas e notórias as intenções político-eleitorais do Réu no município de Pirambu. Só para exemplificar, o filho do Réu, conhecido como André ‘Moura’ (as aspas são propositais, já que o sobrenome ‘Moura’ é, na verdade, apenas do patriarca do clã), foi prefeito de Pirambu de 1997 a 2004. A esposa do Conselheiro, a Sra. Lila ‘Moura’, é deputada estadual, com grande participação de Pirambu em seu eleitorado. Ademais, o próprio Réu era deputado estadual antes de assumir o cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe.”

Acrescenta que:

“Não param por aí os laços político-eleitorais que unem o Réu ao município de Pirambu. O atual prefeito – que designou o Réu para a malfadada Comissão para elaboração do Plano Diretor – foi apoiado pelo Requerido na última eleição municipal, substituindo, inclusive, o genro do Conselheiro quando do indeferimento de seu pedido de registro de candidatura pela Justiça Eleitoral. Aliás, esse genro é hoje Secretário de Finanças do Município. A filha do Réu é também a atual Secretária de Ação Social.”

Arremata que a conduta do acionado se amolda perfeitamente ao que dispõe o art. 11, caput, da Lei nº 8.429/92, considerando que sendo ele ocupante do Cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe, cargo que lhe exige conduta de magistrado, integrou uma Comissão para elaborar o Plano Diretor de Pirambu e representou o aludido município em reunião com várias autoridades públicas, quando, em face das normas acima invocadas, não poderia exercer outro cargo ou função, salvo uma de magistério.

Pontua que, à luz da doutrina, a participação em Comissão Municipal para elaborar o plano diretor da cidade é o exercício de função pública, sem que tal configure o exercício de um cargo ou emprego público, ainda que exercida gratuitamente.

Assevera que a conduta do requerido viola os princípios da legalidade, da imparcialidade e da lealdade à instituição a que pertence.

À vista do exposto, pede o autor que seja notificado o requerido, nos termos do art. 17, § 7º, da Lei nº 8.429/92 e, após recebida a inicial, citado o réu para contestar a ação, intimada a União Federal, nos termos do art. 17, § 3º, da Lei nº 8.429/92 e, afinal, condenando o réu nas penalidades do art. 12, III, da Lei nº 8.429/92 e nos ônus sucumbenciais.

Junta os documentos de fls. 19/99.

Notificado, nos termos do art. 17, § 7º, da Lei nº 8.429/92, o Conselheiro Reinaldo Moura Ferreira apresenta sua Defesa Preliminar, fls. 106/131, por fax, onde positiva que, nesta oportunidade, por lei, só lhe cabe mostrar razões para que seja indeferida a petição inicial do Ministério Público, como se sucede com as defesas em sede penal de crimes atribuídos a funcionários públicos; que a Justiça Federal não tem competência para processar e julgar esta demanda, pois o Ministério Público Federal não conseguiu comprovar prejuízo para a União Federal; que não existiu o alegado ato de improbidade administrativa, pois participou da reunião narrada na exordial como cidadão do município de Pirambu, na condição de membro de uma Comissão que discute o plano diretor do aludido ente federativo, não como Conselheiro do Tribunal de Contas de Sergipe, ato que não acarretou qualquer dano; que o Parquet Federal não comprovou sua má-fé, sua desonestidade na realização do ato ora imputado de ímprobo; que o MPF distorceu interpretações legais para dar um cunho político a um ato que é meramente cívico e age com preconceito contra a sua pessoa, pelo fato de ter sido político e ser parente de vários políticos daquele município; e, por fim, que não está sujeito à lei de improbidade administrativa, por ser agente político, consoante discussão que vem sendo desenvolvida no Supremo Tribunal Federal, por via da Reclamação nº 2138, a qual, por enquanto, mostra um placar de seis votos a favor de sua tese.

Pugna pelo reconhecimento da incompetência absoluta da Justiça Federal para processar e julgar esta causa ou, não sendo isso possível, a rejeição da petição inicial.

Nas fls. 133/140, o Parquet Federal se pronunciou sobre a defesa prévia do réu, argumentando que a Justiça Federal tem competência para a causa porque o ato ímprobo foi praticado em reunião presidida por ele, o MPF, através de procedimento administrativo cujo assunto versa sobre as condicionantes ambientais da obra da Ponte Aracaju - Barra dos Coqueiros, que atinge também terreno de marinha e área de preservação permanente, de propriedade da União; que os dispositivos de lei já citados na inicial são bem claros em vedar ao réu a conduta que praticou e estão a demonstrar que não houve qualquer interpretação distorcida das normas ou atuação preconceituosa por parte do MPF; que, por ocupar o cargo de Conselheiro do TCE, o demandado não pode praticar todos os atos que cabem a um cidadão comum, recaindo sobre ele algumas vedações legais, a exemplo das aqui mencionadas, que têm como escopo a preservação da imparcialidade exigida pelo exercício do aludido cargo público; que a desonestidade do requerido decorre do próprio ato praticado, pois ele sabia que lhe era vedada a participação na malfadada Comissão Municipal, até mesmo porque a função pública por ele exercida reclama um constante manejo com textos normativos; e, por fim, que as penalidades da Lei nº 8.429/92 são de natureza administrativas, diferentemente das mencionadas na Lei nº 1.079/50, que são de natureza penal, e, portanto, as primeiras podem ser aplicadas independentemente das segundas, pois é cediço na doutrina e jurisprudência pátrias que as esferas civil, criminal e administrativa são independentes umas das outras.

Requer o desentranhamento da peça defensiva caso o original dela não tenha sido enviada até o dia 12.06.2006, nos termos do art. 2º, caput, da Lei nº 9.800/99; e o recebimento da petição inicial, procedendo-se à citação do réu para oferecer contestação e à intimação da União Federal, para os fins do disposto no art. 17, § 3º, da Lei nº 8.429/92.

Nas fls. 142/169, foi acostado o original da peça defensiva, fls. 106/131.

É O RELATÓRIO.

DECIDO.

Em primeiro lugar, o desentranhamento da defesa prévia acostada nas fls. 106/131 não é possível, tendo em vista que o original dela foi apresentado dentro do prazo disposto no art. 2º, caput, da Lei nº 9.800/99.

Detenho-me, agora, à análise da competência da Justiça Federal para processar e julgar esta demanda, ponto atacado pelo demandado em sua defesa prévia. Consta do documento de fl. 41, e é até um fato público e notório, que a obra de engenharia conhecida por “Ponte Aracaju – Barra dos Coqueiros” abrange, em toda sua extensão, terreno de marinha, de propriedade da União Federal, conforme preceitua o art. 20, inciso VII, da Constituição Federal. Em vista disso, o Ministério Público Federal, por intermédio da Excelentíssima Procuradora da República Eunice Dantas Carvalho, deflagrou procedimento administrativo para apurar as conseqüências ambientais da aludida obra, concomitantemente com outro procedimento administrativo instaurado pelo Parquet Estadual, e presidiu, juntamente com os doutos Promotores de Justiça presentes na ocasião, a reunião na qual o réu se identificou como Representante do Município de Pirambu, consoante Ata de Reunião presente nas fls. 21/26. Portanto, decorre desse fato o interesse federal em coibir ato, supostamente lesivo à Administração Pública, praticado perante Órgão pertencente à União Federal e com o intuito de surtir efeitos em procedimento administrativo por aquele instaurado, ainda mais intensificado porque a reunião já tantas vezes aqui mencionada tratava de assunto afeto a matéria federal, por envolver potencial dano ambiental em terreno de marinha, que é área de domínio da referido ente político federal. Nesse sentido, e a título de ilustração, os seguintes julgados:

“PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TUTELA DE DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS. MEIO AMBIENTE. COMPETÊNCIA. REPARTIÇÃO DE ATRIBUIÇÕES ENTRE O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL E ESTADUAL. DISTINÇÃO ENTRE COMPETÊNCIA E LEGITIMAÇÃO ATIVA. CRITÉRIOS.

1. A ação civil pública, como as demais, submete-se, quanto à competência, à regra estabelecida no art. 109, I, da Constituição, segundo a qual cabe aos juízes federais processar e julgar "as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidente de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e a Justiça do Trabalho". Assim, figurando como autor da ação o Ministério Público Federal, que é órgão da União, a competência para a causa é da Justiça Federal.

3. (...).

4. À luz do sistema e dos princípios constitucionais, nomeadamente o princípio federativo, é atribuição do Ministério Público da União promover as ações civis públicas de interesse federal e ao Ministério Público Estadual as demais. Considera-se que há interesse federal nas ações civis públicas que (a) envolvam matéria de competência da Justiça Especializada da União (Justiça do Trabalho e Eleitoral); (b) devam ser legitimamente promovidas perante os órgãos Judiciários da União (Tribunais Superiores) e da Justiça Federal (Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais); (c) sejam da competência federal em razão da matéria — as fundadas em tratado ou contrato da União com Estado estrangeiro ou organismo internacional (CF, art. 109, III) e as que envolvam disputa sobre direitos indígenas (CF, art. 109, XI); (d) sejam da competência federal em razão da pessoa — as que devam ser propostas contra a União, suas entidades autárquicas e empresas públicas federais, ou em que uma dessas entidades figure entre os substituídos processuais no pólo ativo (CF, art. 109, I); e (e) as demais causas que envolvam interesses federais em razão da natureza dos bens e dos valores jurídicos que se visa tutelar.

6. No caso dos autos, a causa é da competência da Justiça Federal, porque nela figura como autor o Ministério Público Federal, órgão da União, que está legitimado a promovê-la, porque visa a tutelar bens e interesses nitidamente federais, e não estaduais, a saber: o meio ambiente em área de manguezal, situada em terrenos de marinha e seus acrescidos, que são bens da União (CF, art. 20, VII), sujeitos ao poder de polícia de autarquia federal, o IBAMA (Leis 6.938/81, art. 18, e 7.735/89, art. 4º ).

7. Recurso especial provido.”[1] – Sem grifo no original.

“CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE EXECUÇÃO DE TERMO DE AJUSTE DE CONDUTA. MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. INVASÃO DE ÁREA DE TERRENO DE MARINHA. POLUIÇÃO AMBIENTAL. INTERESSE DA UNIÃO. COMPETENCIA DA JUSTIÇA FEDERAL.

- SE A ÁREA DE OCUPAÇÃO IRREGULAR CONSTITUI TERRENO DE MARINHA, EVIDENTE O INTERESSE DA UNIÃO NA LIDE. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. PRECEDENTES.

- AGRAVO DE INSTRUMENTO PROVIDO E JULGAR PREJUDICADO O AGRAVO REGIMENTAL.”[2]

Rejeitada, então, a preliminar de incompetência absoluta da Justiça Federal para processar e julgar este feito.

Alega o demandado, ainda, que não está sujeito às sanções da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), por ser agente político, e sim à Lei nº 1.079/50, que define os crimes de responsabilidade cometidos por agentes públicos. Tal afirmativa recai no equívoco de se considerar as penalidades contidas na Lei de Improbidade Administrativas como de caráter penal, quando, em verdade, elas ostentam natureza administrativa. Por conseguinte, elas podem ser aplicadas independentemente das sanções cominadas na Lei nº 1.079/50, que são de natureza criminal, como bem sustentou o Parquet Federal na peça de fls. 133/140, em virtude do princípio da independência das esferas civil, penal e administrativa. Aliás, tal entendimento decorre do próprio art. 12, caput, da Lei nº 8.429/92. Nesse sentido:

“COMPETÊNCIA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Ação de improbidade administrativa. Conselheiro do Tribunal de Contas. Não é da competência originária do Superior Tribunal de Justiça processar e julgar ação de improbidade administrativa fundada na Lei 8429/92, ainda que o réu tenha privilégio de foro para as ações penais. Nos termos do art. 105, I, a, da Constituição da República, a competência originária deste Tribunal é para a ação penal, o que não se confunde com a ação judicial para apuração de ato de improbidade administrativa, de natureza administrativa. Nesse contexto, também não é do STJ a competência para decidir medida cautelar preparatória daquela ação. Improcedência da reclamação. Votos vencidos.” [3]

Em uma última análise, nesta oportunidade, devo pronunciar-me, ainda que perfunctoriamente, sobre o enquadramento da conduta do requerido aos atos definidos pela Lei nº 8.429/92 como ímprobos. Extrai-se da documentação juntada aos autos até agora que o demandado, realmente, identificou-se na reunião presidida pelos Ministérios Públicos Federal e Estadual, já anteriormente mencionada, como representante do município de Pirambu, sem obedecer, em tese, às vedações decorrentes do seu cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe, constantes do art. 73, § 3º, c/c o art. 75, caput, ambos da Constituição Federal, do art. 71, § 2º, da Constituição do Estado de Sergipe, e do art. 21, incisos I e III, da Lei Orgânica do TCE. É que os Conselheiros dos Tribunais de Contas gozam das mesmas prerrogativas e impedimentos conferidos aos magistrados, entre estes a proibição de exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outro cargo ou função, salvo uma de magistério. Tudo isso para assegurar alguns princípios previstos na Lei Magna, como os da imparcialidade, da impessoalidade e da legalidade. Dessa forma, sua conduta poderia ser enquadrada, em tese, no caput do art. 11 da Lei nº 8.429/92, que, ao contrário do que defende o réu, prescinde de dano material para ser configurada. Nesse sentido:

"AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO PENAL. DECISÃO QUE NÃO RECEBE A DENÚNCIA. AUSÊNCIA DE TIPICIDADE NA LEGISLAÇÃO PENAL. SUBSISTÊNCIA DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N° 8.429/92.

- Convênio COF/MBES/P.M.N.X. n° 128/SS/94. Denúncia proposta pelo Ministério Público Estadual perante a Justiça Estadual de Mato Grosso. Denúncia não recebida em relação aos denunciados EDMAR ALVES BOTELHO e SEBASTIÃO CARLOS TOLEDO.

- Nos termos do art. 66 do CPP, só estaria impedida a propositura da ação por ato de improbidade administrativa se a sentença penal transitada em julgado tivesse negado categoricamente a existência material do fato. Na decisão que não recebeu a denúncia contra o Agravante EDMAR ALVES BOTELHO foi reconhecida sim a existência material do fato, tendo o juízo estadual considerado que a conclusão posterior das obras retirou a tipicidade, diante das leis penais do país.

- A ação de improbidade administrativa foi proposta pelo Ministério Público Federal diante da alegação de que os réus, dentre os quais os Agravantes, concorreram para a prática de atos de improbidade contra a Administração, importando em enriquecimento ilícito e prejuízo ao erário, auferindo vantagem patrimonial indevida, desviando valores em pecúnia quando do repasse dos recursos financeiros empenhados para a execução do Convênio COF/MBES n° 128/SS/94, firmado entre o extinto Ministério do Bem Estar Social e a Prefeitura Municipal de Nova Xavantina/MT - A atipicidade do fato na lei penal não retira as características ímprobas do ato, assim descrito nos arts. 9°, VI, 10, I, XI e XII, e 11 da Lei n° 8.429/92, ensejando as sanções do art. 12, I e II, da Lei n° 8.429/92.

- Eventual conclusão ao fim da ação de improbidade no sentido da ausência de dano aos cofres públicos ou da não obtenção de vantagem ilícita pelos réus não elimina a possibilidade de subsistir a violação a qualquer dos princípios administrativos constitucionalmente protegidos, a caracterizar ato de improbidade, ensejando a adequada reprimenda." (do opinativo ministerial). Agravo improvido.[4]

Outrossim, qualquer alegação referente a existência ou não de dolo ou má-fé na prática da conduta aqui impugnada depende de comprovação por via de instrução probatória, a ser realizada durante a tramitação do processo, porquanto o exame ora feito é apenas de cunho superficial, com o escopo tão-só de vislumbrar se há indícios suficientes do cometimento do ato ímprobo que justifique o recebimento da exordial.

Pelo exposto, recebo a peça pórtica, determinando a citação do demandado REINALDO MOURA FERREIRA para, querendo, apresentar resposta, no prazo de 15 (quinze) dias, bem como a intimação da União Federal para os fins do disposto no art. 17, § 3º, da Lei nº 8.429/92.

Intimem-se.

Aracaju/SE, 31 de agosto de 2006.

JUIZ EDMILSON DA SILVA PIMENTA

[1] STJ - RESP - RECURSO ESPECIAL – 440002 - Órgão Julgador: PRIMEIRA TURMA - Relator(a) TEORI ALBINO ZAVASCKI - Fonte DJ DATA:06/12/2004 PÁGINA:195.

[2] TRF - QUINTA REGIAO - Classe: AG - Agravo de Instrumento – 32140 - Órgão Julgador: Quarta Turma - Relator(a) Desembargador Federal Marcelo Navarro - Fonte DJ - Data::27/04/2004 - Página::757.

[3] STJ - RCL - RECLAMAÇÃO – 780 - Órgão Julgador: CORTE ESPECIAL - Relator(a) CESAR ASFOR ROCHA - Fonte DJ DATA:07/10/2002 PÁGINA:161.

[4] TRF - PRIMEIRA REGIÃO - AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO – 200401000040318 - Órgão Julgador: QUARTA TURMA - Relator(a) DESEMBARGADOR FEDERAL HILTON QUEIROZ - Fonte DJ DATA: 5/4/2005 PAGINA: 95.